Phân tích hành vi thay đổi mô hình thương mại trong điều tra chống lẩn tránh thuế trong vụ việc sợi thuỷ tinh của EU

1. Thay đổi trong mô hình thương mại

Trường hợp trong ví dụ này liên quan đến các sản phẩm sợi thủy tinh dạng sợi liên tục nhập khẩu từ Trung Quốc. Các biện pháp chống bán phá giá tạm thời đã được áp dụng vào tháng 9 năm 2010,38 sau đó các biện pháp dứt khoát được áp dụng vào tháng 3 năm 201139  và được sửa đổi vào tháng 12 năm 2014.40 Vào tháng 4 năm 2017, một đợt xem xét hết hạn đã đưa ra quyết định duy trì thuế chống bán phá giá.41 Tại bảng 3 là mã TARIC gồm 10 chữ số của các mặt hàng liên quan.

Với lịch sử lẩn tránh đã từng xảy ra liên quan đến các sản phẩm sợi thủy tinh từ Trung Quốc (được nêu ở Ví dụ 1), các mô hình thương mại đã được khám phá thêm sau khi thuế chống bán phá giá được áp dụng. Sau đó, thực hiện so sánh các xu hướng mới với những xu hướng đã quan sát được trong phân tích trước đó đối với trường hợp này để xác định rủi ro lẩn tránh.

Liên minh châu Âu nhập khẩu một lượng lớn sợi nhân tạo, bao gồm polyester và nylon, từ các quốc gia khác nhau. Năm 2018, EU nhập khẩu khoảng 1,78 triệu tấn sợi nhân tạo, trong khi chỉ xuất khẩu khoảng 0,36 triệu tấn và tiêu thụ khoảng 3,66 triệu tấn.

Sợi thủy tinh là một vật liệu quan trọng được sử dụng rộng rãi trong nhiều ngành công nghiệp, bao gồm xây dựng, hàng không vũ trụ, ô tô và công nghiệp năng lượng gió. Năm 2020, Liên minh châu Âu đã nhập khẩu tổng cộng 214.000 tấn sợi thủy tinh từ Trung Quốc, trị giá khoảng 507 triệu euro. Các sản phẩm sợi thủy tinh nhập khẩu từ Trung Quốc bao gồm các loại như sợi thủy tinh E-glass, sợi thủy tinh S-glass, và các sản phẩm tổng hợp từ sợi thủy tinh. Sợi thủy tinh E-glass chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng lượng nhập khẩu, do nó được sử dụng phổ biến trong nhiều ứng dụng công nghiệp.

Sợi thủy tinh có nhiều lợi ích và ứng dụng đa dạng, bao gồm:

Chịu lực tốt: Sợi thủy tinh có khả năng chịu lực tốt và độ bền cao, làm cho nó trở thành vật liệu lý tưởng cho các công trình xây dựng và sản xuất.

Chống ăn mòn: Sợi thủy tinh có khả năng chống ăn mòn tốt, do đó được sử dụng rộng rãi trong các môi trường khắc nghiệt như ngành công nghiệp hóa chất và năng lượng.

Cách nhiệt và cách điện: Sợi thủy tinh có tính chất cách nhiệt và cách điện tốt, nên được sử dụng trong các ứng dụng yêu cầu các vật liệu có khả năng cách nhiệt hoặc cách điện.

Trong những năm gần đây, xu hướng nhập khẩu sợi thủy tinh từ Trung Quốc vào EU tăng trưởng ổn định, do nhu cầu sử dụng sợi thủy tinh trong các ngành công nghiệp ngày càng tăng. Trung Quốc là một trong những nhà cung cấp sợi thủy tinh lớn nhất thế giới, với sản lượng cao và chi phí sản xuất thấp.

Trước tiên, chúng ta xem xét nhập khẩu vào EU-28 (bao gồm Vương quốc Anh) và nhập khẩu vào riêng Vương quốc Anh từ Trung Quốc. Ngoài ra, dữ liệu cũng bao gồm nhập khẩu vào EU-28 và Vương quốc Anh từ các quốc gia ở Đông Nam Á, Đài Loan, Hồng Kông và Ấn Độ. Đây là những quốc gia mà Trung Quốc được cho là đã sử dụng để né tránh các biện pháp chống bán phá giá trong quá khứ hoặc có khoảng cách địa lý tương đối gần, do đó các nước này có thể hoạt động như các tuyến đường thay thế để né tránh thuế.

Bảng 1: Mã TARIC để xem xét vụ kiện chống bán phá giá (Quy định thực hiện của Ủy ban (EU) 2017/724) và các mã có sẵn trong Eurostat và UN Comtrade

Anti-dumping case TARIC codes	Eurostat CN codes	UN Comtrade HS codes
7019 11 00 00	7019 11 00	7019 11
7019 12 00 22	7019 12 00	7019 12
7019 12 00 25
7019 12 00 26
7019 12 00 39
7019 31 00 00	7019 31 00	7019 31

Nguồn: Thông báo khởi xướng, Đánh giá chuyển đổi số TD0008, Bộ Thương mại quốc tế. Có tại: https://www.trade-remedies.service.gov.uk/public/case/TD0008/

Đối với hàng nhập khẩu, dữ liệu từ Eurostat đã được sử dụng để phân tích. Theo cột thứ hai trong Bảng 3, Eurostat chỉ cung cấp dữ liệu ở cấp độ 8 chữ số (hệ thống đặt tên kết hợp, sau đây sẽ gọi tắt là “CN”). Vì lý do này, một số mã TARIC đã được gộp lại với nhau theo nhóm hệ thống đặt tên kết hợp (CN) cấp cao hơn của chúng.42 Đối với hàng xuất khẩu của Trung Quốc, dữ liệu từ UN Comtrade được sử dụng để phân tích. Theo cột thứ ba trong Bảng 3 cho thấy, UN Comtrade chỉ cung cấp dữ liệu ở cấp độ mã HS 6 chữ số.

Hình 1 trình bày lượng nhập khẩu hàng tháng vào EU-28 đối với mã CN 7019 11 00 và Hình 12 trình bày lượng nhập khẩu hàng tháng vào Vương quốc Anh.43 Ở hình 11, mô hình thương mại không có nhiều sự thay đổi khi các biện pháp chống bán phá giá của EU đối với Trung Quốc được gia hạn vào năm 2017, ngoại trừ việc có sự gia tăng lớn về lượng xuất khẩu từ Ma-lai-xi-a sang EU. Ở hình 12, có thể thấy một xu hướng tương tự khi Ma-lai-xi-a cũng có lượng xuất khẩu sang Vương quốc Anh tăng cao trong giai đoạn này. Tuy nhiên, từ trước khi thuế chống bán phá giá được áp dụng với Trung Quốc, Ma-lai-xi-a vẫn thường xuyên có lượng xuất khẩu biến động theo chu kì vào EU, nên điều này có thể chỉ là một động thái tạm thời từ xu hướng chung. Ngoài ra, không có sự thay đổi rõ ràng nào trong lượng nhập khẩu vào EU-28 hoặc Vương quốc Anh từ bất kỳ quốc gia nào khác ở Đông Nam Á, hay các quốc gia như Đài Loan, Hồng Kông hoặc Ấn Độ. Điều này tạm thời cho thấy rằng, đối với các quốc gia được đề cập, không có dấu hiệu rõ ràng nào về hoạt động lẩn tránh.

42 Đối với những trường hợp này, có thể không phát hiện được những thay đổi trong các danh mục cơ bản, vì nhóm cấp cao hơn có thể bao gồm nhiều danh mục bổ sung không phải chịu thuế chống bán phá giá.

43 Không có gì đảm bảo rằng hàng hóa được ghi nhận nhập khẩu vào Vương quốc Anh được sử dụng ở đó, do hàng hóa trong EU được lưu thông tự do. Tuy nhiên, điều này cũng cung cấp một một biện pháp thay thế hữu ích.

Lưu ý: Dữ liệu được trình bày là trung bình chuyển động ba tháng. Không phải tất cả các quốc gia Đông Nam Á đều được đưa vào vì một số nước không có dữ liệu.

Nguồn: Phân tích dữ liệu Eurostat của Frontier Economics.

Hình 1: Giá trị nhập khẩu hàng tháng vào Vương quốc Anh từ Trung Quốc, Đông Nam Á, Đài Loan, Hồng Kông và Ấn Độ cho mã CN: 7019 11 00 từ năm 2015 đến năm 2020

Mặc dù thiếu bằng chứng rõ ràng về việc lẩn tránh đối với mã CN 7019 11 00, các phân tích về mô hình thương mại trong xuất khẩu của Trung Quốc sang các quốc gia được đưa vào phân tích về lượng nhập khẩu (tức là các đối tác thương mại khu vực của Trung Quốc) vẫn có giá trị. Từ đây có thể xác định hai điều. Thứ nhất, liệu có bằng chứng về việc lẩn tránh theo tầng như đã thấy trong phân tích trước đó về trường hợp sợi thủy tinh (một số loại vải lưới hở) hay không. Khi thực hiện các phân tích này, có thể thấy Trung Quốc cố gắng lẩn tránh chống bán phá giá thông qua quốc gia thứ hai (Thái Lan). Đối chiếu với thời điểm diễn ra những thay đổi thương mại, có thể thấy việc Trung Quốc cố gắng lẩn tránh thông qua Thái Lan là động thái đến từ dự đoán của họ về việc áp dụng biện pháp chống lẩn tránh đối với quốc gia trước đó là Ma-lai-xi-a.

Thứ 2, EU-28 có thể được coi là điểm đến xuất khẩu kém hấp dẫn hơn so với các quốc gia Đông Nam Á và một số nước khác nên lượng xuất khẩu của Trung Quốc sang các quốc gia Châu Á này có thể tăng do giảm phát thương mại (thay vì lẩn tránh). Điều này có thể cung cấp bối cảnh hữu ích cho các phân tích trong tương lai, vì nó cho thấy các nhà sản xuất tại Trung Quốc đang thích ứng với các mức thuế liên tục ở EU-28 (hiện là EU-27 cộng với Vương quốc Anh) bằng cách tìm kiếm các cơ hội thương mại mới ở nơi khác, thay vì cố gắng né tránh thuế chống bán phá giá tại Châu Âu.

Biểu đồ 2 trình bày lượng xuất khẩu hàng năm từ Trung Quốc sang Đông Nam Á, Hồng Kông và Ấn Độ đối với mã HS 7019 11 (tức là ở mức tổng hợp cao hơn so với phân tích của Eurostat). Biểu đồ cho thấy có sự gia tăng lớn về lượng xuất khẩu từ Trung Quốc sang Ấn Độ cho đến năm 2018, lượng xuất khẩu sang Thái Lan cũng tăng nhẹ còn lượng xuất khẩu sang các nước khác tương đối ổn định. Sau thời điểm này, lượng xuất khẩu sang Ấn Độ có xu hướng giảm. Những phân tích trên có thể phản ánh:

- Nhu cầu tăng nhanh ở Ấn Độ do mục đích sử dụng cuối cùng cụ thể đối với sợi thủy tinh dạng sợi liên tục;

- Trung Quốc đang tìm kiếm những cơ hội mới để ứng phó với thuế chống bán phá giá ở châu Âu và sự tăng trưởng chậm lại khu vực EU sau cuộc khủng hoảng khu vực.

Ngay cả khi sự thiếu nhất quán trong tổng hợp dữ liệu đã được đưa vào xem xét, có thể thấy có rất ít bằng chứng từ dữ liệu thương mại cho thấy đã xảy ra tình trạng chuyển tải (vì không có sự gia tăng tương ứng nào trong lượng nhập khẩu của EU-28 hoặc Vương quốc Anh từ Ấn Độ sau khi lượng xuất khẩu từ Trung Quốc sang Ấn Độ đạt đỉnh điểm). 

Lưu ý: Không phải tất cả các quốc gia Đông Nam Á (hoặc Đài Loan) đều được đưa vào vì không có dữ liệu.

Nguồn: Phân tích dữ liệu UN Comtrade của Frontier Economics.

Xem xét mô hình nhập khẩu vào EU-28 và Vương quốc Anh, lượng nhập khẩu đối với mã CN 7019 12 00 (xem tại Hình 29 và Hình 30 trong Phụ lục 4) hoặc đối với mã CN 7019 31 00 (xem tại Hình 31 và Hình 32 trong Phụ lục 4). Xu hướng dễ nhận thấy duy nhất là nhập khẩu từ PRC dường như giảm (tuy vẫn có sự gia tăng dường như tạm thời đối với lượng nhập khẩu vào Vương quốc Anh đối với mã CN 7019 12 00 vào năm 2019). Điều này không có gì đáng ngạc nhiên khi thuế chống bán phá giá vẫn tiếp tục được áp dụng.

Còn đối với phân tích xuất khẩu của Trung Quốc cho hai mã CN trên, có thể thấy một mô hình tương tự ở Hình 14 đối với mã HS 7019 12. Ở đây, xuất khẩu sang Ấn Độ và Thái Lan tăng cho đến thời điểm năm 2018. Có thể thấy một xu hướng tương tự cũng diễn ra đối với lượng xuất khẩu từ Trung Quốc sang Ma-lai-xi-a mặc dù nó xảy ra muộn hơn. Ngoài ra, kim ngạch xuất khẩu sang Ấn Độ gia tăng mạnh tại thời điểm trước năm 2018, bất chấp thuế chống bán phá giá mà Ấn Độ áp dụng đối với các loại sản phẩm này vào năm 2011, và sau đó được gia hạn vào năm 2016 sau một đợt xem xét cuối kỳ.44 Ấn Độ cũng đã khởi xướng một cuộc điều tra chống lẩn tránh đối với việc chuyển tải các loại sản phẩm này qua Thái Lan và áp thuế vào năm 2018. 45 Chỉ từ sau thời điểm đó, xuất khẩu của Trung Quốc sang cả Ấn Độ và Thái Lan đều sụt giảm. Điều thú vị là sau những đợt giảm này, có vẻ như xuất khẩu sang Việt Nam đã tăng lên. Việc gia tăng này biểu thị rằng có thể các nhà xuất khẩu Trung Quốc đang tìm kiếm thị trường mới hoặc một địa điểm mới nhằm thực hiện lẩn tránh. Một trường hợp với xu hướng xuất khẩu tương tự đã xảy ra đối với mã HS 7019 31 (xem tại Hình 15), trong trường hợp này lượng xuất khẩu từ Trung Quốc sang Ấn Độ tăng nhanh trong một giai đoạn từ năm 2018 đến năm 2019 này, nhưng đã sụt giảm mạnh từ năm 2019 trở đi.

Note: Not all South-East Asian countries (or Taiwan) are included, as data was not available.

Source: Frontier Economics analysis of UN Comtrade data.

44 Cuộc điều tra rà soát hoàng hôn liên quan đến thuế chống bán phá giá áp dụng đối với hàng nhập khẩu “sợi thủy tinh và các mặt hàng từ sợi thủy tinh” có nguồn gốc hoặc xuất khẩu từ Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (2016), Bộ Thương mại & Công nghiệp. Có tại: https://www.dgtr.gov.in/sites/default/files/MOC636034220573714323_adfin_SSR_glass_fibre_articles

_PRCPR.pdf

45 Cuộc điều tra chống lẩn tránh liên quan đến cáo buộc lẩn tránh chống bán phá giá áp dụng đối với hàng nhập khẩu “sợi thủy tinh”, có nguồn gốc và xuất khẩu từ Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa theo Thông báo Hải quan số 48/2016-Hải quan ngày 1 tháng 9 năm 2016, 2018, Bộ Thương mại & Công nghiệp. Có tại: https://www.dgtr.gov.in/sites/default/files/Final_Finding%204.pdf

Lưu ý: Không phải tất cả các quốc gia Đông Nam Á (hoặc Đài Loan) đều được đưa vào vì không có dữ liệu.

Nguồn: Phân tích dữ liệu UN Comtrade của Frontier Economics.

Xét về tổng thể, các mô hình thương mại trong các trường hợp trên cho thấy Trung Quốc là một nước xuất khẩu chủ lực sản phẩm sợi thủy tinh. Đặc biệt, xu hướng xuất khẩu của Trung Quốc sang Ấn Độ nhằm chống lại thuế chống bán phá giá của EU cho thấy rằng có những cơ hội thị trường tại Ấn Độ có thể được khai thác bất chấp thuế quan và có thể bù đắp cho những cơ hội đã mất tại EU.

Bằng cách sử dụng một tập hợp lớn các công cụ so sánh, kiểm định và xem xét về các quốc gia giao dịch với Trung Quốc, EU-28 và Vương quốc Anh, chúng tôi có thể tăng cường phân tích khả năng của khuôn khổ trước và sau cơ bản được sử dụng trong các hành động chống lẩn tránh. Các kết luận sơ bộ cho thấy có sự kết hợp giữa cả động lực thương mại và nỗ lực lẩn tránh thúc đẩy các mô hình thương mại liên quan đến Trung Quốc, mặc dù có nhiều bằng chứng về hành vi lẩn tránh thậm chí với quy mô lớn hơn liên quan đến các thị trường ngoài EU.

2. Dữ liệu và thông tin về tổ chức công nghiệp

Thị trường sợi thủy tinh toàn cầu đã tăng trưởng nhanh chóng trong một thập kỷ qua. Thị trường này được định giá khoảng 11,5 tỷ đô la Mỹ vào năm 2020 và dự kiến ​​sẽ đạt hơn 14 tỷ đô la Mỹ vào năm 2025. 46 Tăng trưởng là kết quả của nhu cầu phát sinh liên quan đến sự tăng trưởng của một loạt các ngành công nghiệp sử dụng cuối, bao gồm xây dựng, ô tô và năng lượng tái tạo. Trung Quốc đã trở thành nhà sản xuất và xuất khẩu sợi thủy tinh hàng đầu trong thập kỷ qua và ước tính chiếm đến từ 50% đến 60% sản lượng toàn cầu.47 Tăng trưởng sản lượng của Trung Quốc được thúc đẩy bởi nhu cầu ở các lĩnh vực chính, đặc biệt là trong xây dựng cả ở thị trường nội địa Trung Quốc và các quốc gia khác ở Châu Á. Tốc độ tăng trưởng xây dựng của một khu vực tỉ lệ thuận với tốc độ tăng trưởng cao hơn ở khu vực đó, đặc biệt là khi so sánh Trung Quốc hay các nước Châu Á với Châu Âu sau giai đoạn của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu.

Về mặt tổ chức công nghiệp, các doanh nghiệp Trung Quốc đã thành lập các chi nhánh trên khắp Châu Á cũng như ở Châu Âu, Hoa Kỳ, Bắc Phi và Nam Phi. Một số doanh nghiệp trong số này đã được đưa vào trong các cuộc điều tra lẩn tránh. Ví dụ, các nhà chức trách Ấn Độ tập trung vào điều tra các chi nhánh tại Thái Lan của các nhà sản xuất Trung Quốc. Theo quan điểm của Trung Quốc, việc thành lập các chi nhánh có thể được thúc đẩy bởi một số yếu tố, chẳng hạn như “Sáng kiến ​​Vành đai và Con đường” (the Belt and Road Initiative) có thể là một yếu tố góp phần vì nó giúp giảm chi phí liên quan đến các mối liên kết xuyên quốc gia.

Bên cạnh những yếu tố kể trên, việc tránh thuế nhập khẩu, bao gồm cả thuế chống bán phá giá, đôi khi được xem là một trong những yếu tố thúc đẩy các quyết định về địa điểm đầu tư.48 Điều này không có nghĩa là các nhà sản xuất Trung Quốc đang tham gia vào việc lẩn tránh. Khi bị áp thuế, các thị trường tìm kiếm FDI là một phản ứng hiệu quả (thực tế, một trong những lý do lâu đời cho việc bảo hộ thuế quan là kích thích FDI như một giải pháp thay thế cho hàng nhập khẩu). Tuy nhiên, một mạng lưới chi nhánh rộng lớn có thể tạo ra cơ hội lẩn tránh, như trường hợp ở Thái Lan đối với việc xuất khẩu sợi thủy tinh từ Trung Quốc sang Ấn Độ. Những khía cạnh này của tổ chức công nghiệp đã cho cái nhìn rõ hơn về những thách thức trong việc phát hiện ra hành vi lẩn tránh.

Dữ liệu chi tiết về sản xuất sợi thủy tinh, mô hình sử dụng cuối cùng và đầu tư không có sẵn từ các nguồn chính thức của Trung Quốc hoặc các khu vực pháp lý ở Châu Á. Có thể truy cập nhiều nguồn công nghiệp khác nhau theo hình thức đăng ký.49 Những nguồn này có thể bổ sung cho dữ liệu thu được thông qua các yêu cầu thông tin bằng văn bản.

3. Kết luận

Phân tích này cho thấy cách so sánh phong phú hơn nhờ vào việc phân tích dữ liệu từ một tập hợp các quốc gia và tăng cường phân tích các mô hình thương mại. Với lịch sử lẩn tránh trong các sản phẩm sợi thủy tinh, các mô hình thương mại và sản xuất cần được giám sát chặt chẽ. Tuy nhiên, như đã nêu trong Ví dụ 1 ở trên, trong khi việc thu thập dữ liệu thương mại bổ sung (và thông tin về tổ chức công nghiệp) có thể cung cấp thông tin chi tiết hữu ích và xác định các trường hợp lẩn tránh tiềm ẩn, đôi khi vẫn cần phải đến tận nơi để thực hiện các cuộc thẩm tra nhằm xác nhận xem liệu có thực sự xảy ra tình trạng lẩn tránh hay không.