Vai trò của WTO trong thương mại toàn cầu

Vào những năm 1990, sự hình thành của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) là một phản ứng tất yếu trước sự thay đổi môi trường kinh tế toàn cầu. Tiếp nối sự thành công của Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (GATT), tổ chức WTO được kỳ vọng sẽ đưa ra nhiều tiến bộ bằng cách tạo ra một khung pháp lý hiệu quả hơn, trong đó không thể không nhắc đến cơ chế giải quyết tranh chấp. Vòng đàm phán Uruguay được chính thức khởi động từ năm 1982. Mục đích của Vòng đàm phán này không chỉ là thành lập nên WTO vào năm 1995 mà còn hướng tới việc thiết lập lên một nền tảng thể chế hoàn chỉnh.

Trước hết, WTO đóng vai trò là người kiến tạo và bảo vệ hệ thống luật lệ thương mại quốc tế. Các hiệp định của WTO, bao gồm Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (GATT), Hiệp định chung về thương mại dịch vụ (GATS) và Hiệp định về các khía cạnh liên quan đến thương mại của quyền sở hữu trí tuệ (TRIPS), tạo thành một khung pháp lý toàn diện điều chỉnh hầu hết các hoạt động thương mại giữa các quốc gia. Những nguyên tắc cốt lõi như không phân biệt đối xử (tối huệ quốc và đối xử quốc gia), minh bạch hóa chính sách và tự do hóa thương mại từng bước đã góp phần giảm đáng kể các rào cản thương mại, từ đó thúc đẩy dòng chảy hàng hóa và dịch vụ trên toàn cầu.

Một trong những chức năng nổi bật nhất của WTO là cơ chế giải quyết tranh chấp thương mại. Cơ chế này được coi là “trụ cột pháp lý” của hệ thống thương mại đa phương, cho phép các quốc gia thành viên giải quyết bất đồng một cách hòa bình và dựa trên luật lệ thay vì các biện pháp đơn phương. Khi một quốc gia cho rằng quyền lợi thương mại của mình bị vi phạm, họ có thể khởi kiện thông qua cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO. Các phán quyết của cơ quan này có tính ràng buộc và được thực thi thông qua các biện pháp như cho phép áp dụng trả đũa thương mại nếu bên vi phạm không tuân thủ. Nhờ đó, WTO góp phần hạn chế các cuộc “chiến tranh thương mại” và duy trì sự ổn định của hệ thống thương mại quốc tế.

Bên cạnh đó, WTO còn đóng vai trò là diễn đàn đàm phán thương mại đa phương. Thông qua các vòng đàm phán như Vòng Uruguay hay Vòng Doha, các quốc gia thành viên cùng nhau thảo luận và thống nhất các cam kết mới nhằm tiếp tục tự do hóa thương mại. Mặc dù tiến trình đàm phán trong những năm gần đây gặp nhiều khó khăn do sự khác biệt về lợi ích giữa các nước phát triển và đang phát triển, WTO vẫn là nền tảng quan trọng để các quốc gia đối thoại, thương lượng và tìm kiếm giải pháp chung cho các vấn đề thương mại toàn cầu như trợ cấp, nông nghiệp, thương mại điện tử và phát triển bền vững.

Một vai trò quan trọng khác của WTO là giám sát và minh bạch hóa chính sách thương mại của các quốc gia thành viên. Thông qua cơ chế rà soát chính sách thương mại (Trade Policy Review Mechanism), WTO định kỳ đánh giá các chính sách và biện pháp thương mại của từng nước, qua đó giúp phát hiện sớm các hành vi có thể gây méo mó thương mại hoặc vi phạm cam kết quốc tế. Hoạt động này không chỉ nâng cao tính minh bạch mà còn tạo áp lực để các quốc gia tuân thủ quy định chung, góp phần xây dựng lòng tin trong hệ thống thương mại toàn cầu.

WTO cũng có vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ các nước đang phát triển và kém phát triển hội nhập vào hệ thống thương mại quốc tế. Tổ chức này cung cấp hỗ trợ kỹ thuật, đào tạo và tư vấn chính sách nhằm giúp các quốc gia này nâng cao năng lực xây dựng và thực thi chính sách thương mại. Đồng thời, WTO cũng cho phép áp dụng các cơ chế linh hoạt như thời gian chuyển tiếp dài hơn hoặc ưu đãi đặc biệt (Special and Differential Treatment) để các nước đang phát triển có thể từng bước thực hiện cam kết phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của mình.

Trong lĩnh vực phòng vệ thương mại, WTO đóng vai trò thiết lập khuôn khổ pháp lý cho việc áp dụng các biện pháp như chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ. Các hiệp định liên quan quy định rõ điều kiện, trình tự và phương pháp điều tra nhằm đảm bảo rằng các biện pháp này không bị lạm dụng như một hình thức bảo hộ trá hình. Nhờ đó, WTO vừa cho phép các quốc gia bảo vệ ngành sản xuất trong nước trước cạnh tranh không lành mạnh, vừa duy trì nguyên tắc tự do hóa thương mại.

WTO là trụ cột của hệ thống thương mại đa phương, đóng vai trò thiết yếu trong việc xây dựng luật lệ, giải quyết tranh chấp, thúc đẩy đàm phán và hỗ trợ hội nhập kinh tế toàn cầu. Mặc dù còn nhiều thách thức, WTO vẫn là nền tảng không thể thay thế trong việc duy trì một môi trường thương mại công bằng, minh bạch và ổn định, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển bền vững trên phạm vi toàn cầu.

Cuộc tranh luận về vai trò của thương mại quốc tế trong việc giúp các quốc gia thành viên giảm tỷ lệ nghèo đói và trở nên hưng thịnh hơn vẫn chưa đến hồi ngã ngũ. Một mặt, các đối tác thương mại không cho rằng việc tham gia vào thương mại quốc tế là một sân chơi mà tất cả các bên đều có lợi, ngoại trừ các trường hợp ưu đãi thuế song phương. Mặt khác, việc tham gia vào một hiệp định hay thỏa thuận thương mại đòi hỏi sự nhượng bộ và thỏa hiệp từ các bên. Thống kê của Ngân hàng Thế giới có chiều hướng ủng hộ quan điểm của một số nhà nghiên cứu rằng tốc độ tăng GDP bình quân đầu người rất nhanh trong giai đoạn 1997-2017 là một thành quả của tự do hóa thương mại. Việc tham gia vào một tổ chức mang tính toàn cầu như WTO rõ ràng là có lợi, tuy nhiên ngày càng có nhiều tranh cãi về tính hiệu quả của khung pháp lý của WTO.

1. Căn cứ pháp lý đối với các quy định về giải quyết tranh chấp của WTO

Hệ thống phân cấp các nguồn luật là vô cùng phức tạp. Kể cả khi sau nhiều vòng đàm phán, các bên thương mại đã đồng ý thỏa thuận và chính thức bị ràng buộc bởi các quy định của WTO, việc tuân thủ thực thi các thỏa thuận thương mại này vẫn bị nghi ngờ do sự bất cập của hệ thống phân cấp pháp lý. Trong quá trình thực thi các điều ước quốc tế và các hiệp định đa phương, các bên ký kết thông thường phải ký thêm một đạo luật lập pháp bổ sung để thắt chặt việc thực thi. Mặc dù, các hiệp định đa phương được đặt lên hàng đầu trong hệ thống phân cấp nguồn luật, việc ký kết thêm đạo luật lập pháp bổ sung không loại bỏ quyền rút khỏi hiệp định trong tương lai của quốc gia đó.

Ở Liên minh Châu Âu, thuật ngữ luật học ‘hiệu lực trực tiếp’ được biết đến rộng rãi và đã được Tòa án Công lý Châu Âu quy định trong phán quyết của Van Gend en Loos vào năm 1963. Theo đó, công dân các nước thành viên EU có thể trực tiếp căn cứ vào luật của EU khi làm việc với các cơ quan chính quyền cũng như tòa án của nước thành viên đó.

Tuy nhiên, các nước thành viên WTO lại không mấy mặn mà với việc công nhận hiệu lực trực tiếp của các điều khoản của WTO lên công dân nước mình. Vụ việc International fruit case năm 1972 là vụ việc đầu tiên được ghi nhận từ chối việc cấp quyền áp dụng trực tiếp các quy định của WTO. Phán quyết của vụ việc này có nêu rõ rằng Điều XI trong Hiệp Định Chung không quy định về việc trao quyền cho cá nhân, do đó nó không có hiệu lực trực tiếp. Phán quyết này đã chỉ ra sự khác biệt quan trọng giữa các quy tắc ràng buộc của cộng đồng chung Châu Âu và khung pháp lý khá linh hoạt nhưng chưa chặt chẽ của WTO.

Do ảnh hưởng tâm lý từ việc Hoa Kỳ nhiều lần xem xét việc tham gia WTO, có nhiều ý kiến nghi ngờ về khả năng thực thi các quy định của tổ chức này:

 “… Hoa Kỳ có thể sẽ bỏ qua những phán quyết của WTO không có lợi cho Hoa Kỳ, trong bối cảnh lo ngại rằng việc giải quyết tranh chấp sẽ xâm phạm chủ quyền của Hoa Kỳ (….) Đặc biệt, trong thời gian gần đây, việc đơn phương tăng thuế với các đối tác thương mại chính và cũng như các hành động có khả năng cản trợ hoạt động của hệ thống giải quyết tranh chấp đã lập tức gây ra những lo ngại rằng Hoa Kỳ có thể sẽ làm suy yếu tính hiệu quả và uy tín của tổ chức mà mình đã góp phần tạo ra.”

Trước đây, khi một tranh chấp xảy ra, các thành viên có nhiều lựa chọn về phương thức giải quyết tranh chấp dựa các quy tắc của GATT, và đây chính là một trở ngại lớn khác đối với tính hiệu quả của việc giải quyết tranh chấp.         

Việc lựa chọn một phương thức giải quyết tranh chấp thay thế, ví dụ như là đàm phán, hòa giải hoặc thông qua trọng tài có thể ít tốn kém và nhanh chóng hơn. Tuy nhiên, điều này có thể dẫn đến  hiện tượng ‘forum shopping’,  đây là trường hợp mà các đương sự lựa chọn tòa án giải quyết tranh chấp có khả năng cao đưa ra phán quyết có lợi cho mình.  Điều XXIV của GATT cân nhắc và tôn trọng các cơ chế giải quyết tranh chấp riêng của từng các phương thức, do đó ủng hộ forum shopping. Vào năm 1996, Mexico đã kiện Hoa Kỳ về việc áp dụng các biện pháp tự vệ dựa trên các điều khoản của Hiệp định Mậu dịch Tự do Bắc Mỹ (NAFTA), tuy nhiên vụ kiện này cũng có thể được đưa ra WTO vì nó liên quan tới luật của WTO hơn.

Trước khi được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện tại Vòng đàm phán Uruguay, Hệ thống giải quyết tranh chấp cũng tồn tại nhiều khuyết điểm lớn. Trong đó, nguyên tắc đồng thuận, một trong những nguyên tắc chính của GATT 1947 đã là một trở ngại lớn trong việc giải quyết các tranh chấp. Nguyên tắc đồng thuận thuận có nghĩa rằng một phán quyết, quyết định chỉ có thể được thông qua khi không có bất kỳ sự phản đối nào từ các Thành viên. Chỉ cần một Thành viên phủ quyết, quá trình giải quyết tranh chấp sẽ rơi vào bế tắc và do vậy, dẫn đến nguy cơ quyền phủ quyết làm suy yếu hệ thống giải quyết tranh chấp của GATT, chưa kể đến việc làm suy yếu việc giải quyết các vụ việc trong các lĩnh vực quan trọng về kinh tế như chống bán phá giá.

Sự ra đời của WTO cũng đem lại những thay đổi đáng kể đối với hệ thống giải quyết tranh chấp. Thủ tục giải quyết tranh chấp mới đã loại bỏ quyền của các bên riêng lẻ trong việc ngăn chặn thành lập Ban hội thẩm hoặc việc thông qua báo cáo. Những cải tiến khác với hệ thống giải quyết tranh chấp là việc Cơ quan Phúc thẩm rà soát, đánh giá các báo cáo của Ban hội thẩm và chính thức giám sát việc thực hiện các khuyến nghị sau khi thông qua các báo cáo của Ban hội thẩm (và Cơ quan Phúc thẩm).

Nguồn luật chủ yếu của hệ thống giải quyết tranh chấp là Thỏa thuận về các quy tắc và thủ tục điều chỉnh việc giải quyết tranh chấp (Understanding on rules and procedures governing the settlement of disputes, hereinafter Dispute Settlement Understanding – DSU). Điều 2 của DSU giới thiệu về Cơ quan giải quyết tranh chấp (Dispute Settlement Body – DSB), được thành lập nhằm thực hiện những quy tắc, thủ tục và các quy định giải quyết tranh chấp của các Hiệp định liên quan. Cũng theo Điều 2, các cuộc họp của DSB sẽ được tổ chức thường xuyên khi cần thiết; và khi DSB có quyền đưa ra quyết định, quyết định này sẽ được dựa trên nguyên tắc đồng thuận theo Điều 2.3 và 2.4 của DSU). Trong thực tế, DSB tổ chức một cuộc họp định kỳ mỗi tháng, và các cuộc họp bổ sung trong trường hợp cần thiết.

Như đã đề cập đến ở trên, các quốc gia hầu hết đều muốn khởi kiện theo phương thức nhiều khả năng sẽ đưa ra phán quyết có lợi cho họ. Theo các điều khoản cải cách của DSS, các Thành viên chỉ có thể giải quyết tranh chấp dựa trên hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO, tuy nhiên những tranh chấp này không thể chỉ được giải quyết thông qua tham vấn giữa các bên hoặc đươch xét xử bởi Ban Hội thẩm và Cơ quan Phúc thẩm của WTO. Phương thức thường đươc các bên sử dụng nhất là tham vấn theo quy định tại Điều 4 của DSU, và xét xử bởi Ban Hội thẩm và Cơ quan phúc thẩm theo quy định tại Điều 6 đến 20 của DSU. 

Một cơ quan khác cũng đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc giải quyết tranh chấp tại WTO là Cơ quan phúc thẩm (Appellate Body – AB). Cơ quan thường trực này gồm 7 thành viên và chính là một trong những cải tiến quan trọng tại Vòng đàm phán Uruguay. Ban Hội thẩm với tư cách là cơ quan tư pháp cùng với trọng tài, chuyên gia, Tổng giám đốc và Ban thư ký WTO cũng tham gia vào quy trình giải quyết tranh chấp.

Điều 1.1 DSU định nghĩa “Hiệp định liên quan” là các Hiệp định như Hiệp định WTO, Hiệp định GATT 1994 và tất cả các hiệp định đa phương khác về thương mại hàng hóa, Hiệp định GATS, Hiệp định TRIPS, DSU và Hiệp định đa phương về mua sắm chính phủ. Nhìn chung, hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO có thẩm quyền giải quyết đối với tất cả các tranh chấp phát sinh từ các “Hiệp định liên quan”.

Thẩm quyền về giải quyết tranh chấp, do đó, sẽ là bắt buộc và duy nhất đối với các tranh chấp liên quan, điều này gây ra tranh cãi về việc tự do lự chọn cơ chế giải quyết tranh chấp. Đối với bất kỳ tranh chấp nào phát sinh liên quan đến các Hiệp định liên quan thì Thành viên khởi kiện có nghĩa vụ phải giải quyết tranh chấp đó theo cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO. Điểm khác biệt quan trọng giữa hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO và các hệ thống giải quyết tranh chấp khác đó là việc gia nhập WTO đồng nghĩa với việc chấp nhận cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO.

1. Giải quyết tranh chấp trong thực tiễn

Vòng đàm phán Uruguay đã giúp WTO tăng cường tính ràng buộc và củng cố mạnh mẽ khung pháp lý về cơ chế giải quyết tranh chấp của tổ chức này. Để tăng cường chức năng và mục tiêu của mình, WTO DSS cho phép việc giải quyết tránh chấp theo phướng thức trọng tài theo các điều kiện nhất định được nêu ra trong Điều 21 và 25 của DSU. Các bên phải thống nhất và đồng ý trước về phương thức xét xử này cũng như các thủ tục diễn ra sau đó. Trước khi bắt đầu xét xử bằng phương thức trọng tài, các bên phải thông báo về quyết định sử dụng biện pháp này tới tất các các Thành viên WTO khác. Các bên tranh chấp được phép sử dụng các quy trình khác với quy trình tiêu chuẩn của DSU, sự linh động này cũng được áp dụng với việc lựa chọn trọng tài.

Trong vụ việc Argentina – Hides and Leather, Cộng đồng châu Âu đã yêu cầu thành lập một Ban Hội thẩm do Argentina tiếp tục duy trì việc cản trở xuất khẩu đối với da bò sống và da bò đã thuộc. Theo Cộng đồng châu Âu, biện pháp này đã vi phạm Điều XI của GATT 1994. Cộng đồng Châu Âu cho rằng mặc dù hành động này của Argentina không được thể hiện rõ ràng dưới dạng một mức thuế cụ thể hoặc hạn ngạch, tuy nhiên, theo Điều XI quy định rằng những hạn chế về xuất khẩu có thể được thực hiện thông qua các biện pháp khác. Argentina phản đối ý kiến này và cố gắng biện minh rằng các biện pháp này đều liên quan tới nhu cầu kinh tế của đất nước. Tranh chấp này chính thức kết thúc với Báo cáo của Ban Hội thẩm, và tại cuộc họp của DSB năm 2011 Argentina đã đồng ý thực hiện các khuyến nghị và quy định của DSB, nhưng sau đó Thành viên này đã yêu cầu DSB cho họ một khoảng thời gian hợp lý để thực hiện các khuyến nghị theo các quy định tại Điều 21.3 của DSU. Do không đạt được thỏa thuận với Argentina về khoảng thời gian hợp lý trên, Cộng đồng Châu Âu đã yêu cầu khoảng thời gian đó sẽ được xác định bằng trọng tài và quyết định của trọng tài sẽ mang tính chất ràng buộc. Theo Điểu 21.3 (c) của DSU, khoảng thời gian hợp lý để thực hiện các khuyến nghị là không quá 15 tháng kể từ ngày thông qua báo cáo của Ban Hội tẩm hoặc Cơ quan Phúc thẩm. Tuy nhiên, khoảng thời gian này có thể giảm xuống hoặc được gia hạn tùy thuộc vào từng trường hợp cụ thể.

Trọng tài viên đã đưa ra quyết định về tránh chấp khoảng thời gian hợp lý như sau: Không chấp nhận yêu cầu của Argentina về việc yêu cầu khoảng thời gian hợp lý lên tới 46 tháng do Argentina không có các căn cứ thuyết phục. Thay vào đó khoảng thời gian hợp lý được Trọng tài viên xác định là 12 tháng 12 ngày. Ví dụ này đã đưa chúng ta một góc nhìn rõ ràng về mức độ phức tạp của hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO trong thực tế. Mặc dù tranh chấp đã được giải quyết bằng một phương thức thay thế, tuy nhiên phương thức này cũng không nằm ngoài khuôn khổ pháp lý của WTO DSS.

Trong một vài trường hợp, các tranh chấp không thể được giải quyết một cách nhanh gọn theo các quy định của DSU. Khi một Thành viên liên tục có các biện pháp không phù hợp với Hiệp định WTO, các thành viên khác chắc chắn sẽ phải có hành động. Để đáp trả các biện pháp từ thành viên khác, dù là có tuân thủ hay không tuân thủ các quy định của WTO, các nước có khả năng cũng sẽ sử dụng các biện pháp trái với Hiệp định WTO. Việc này thường được gọi là các biện pháp trả đũa hay trừng phạt. Một quốc gia Thành viên nếu muốn tạm đình chỉ các nghĩa vụ WTO liên quan tới một Thành viên khác, Thành viên đó cần có sự cho phép trước của DSB.   

Các quy định liên quan đến việc tạm ngưng các ưu đãi hoặc nghĩa vụ được đặt ra với mục đích ngăn cản việc các Thành viên tuyên bố “chiến tranh thương mại” với nhau. Nếu Thành viên thất bại trong việc thay đổi các biện pháp không tuân thủ các Hiệp định của WTO hoặc tuân thủ các khuyến nghị và phán quyết trong khoảng thời gian hợp lý được xác định theo khoản 3 Điều 21, Thành viên đó sẽ phải tham gia đàm phán với các bên liên quan nhằm thống nhất phương án bồi thường. ( Theo Điều 22.2 của DSU)

Trong thực tế, một bên khiếu nại có thể sẽ đáp trả các biện pháp không phù hợp với WTO của một Thành viên bằng cách lên một rào cản thương mại. Đối với việc này, thủ tục của việc giải quyết tranh chấp cùng các chế tài thích hợp sẽ chỉ đóng vai trò như là đối sách cuối cùng. Theo đó, DSS khuyến khích các Thành viên tự tìm tiếng nói chung. Thêm vào đó, Trọng tài viên sẽ xác định xem liệu mức độ của các nghĩa vụ hoặc ưu đãi thuế quan bị đình chỉ từ các biện pháp đáp trả có tương đương với mức độ thiệt hại hay không (Theo Điều 22.7 của DSU)

Trong những năm sau này, hàng loạt các cuộc họp của Ban Hội thẩm và các thủ tục bắt buộc đã làm cho quá trình giải quyết tranh chấp trở nên khó khăn hơn. Vào năm 1999, Hoa Kỳ yêu cầu, căn cứ vào Điều 22.2 của DSU, sự cho phép của DSB về việc đình chỉ ưu đãi hoặc các nghĩa vụ khác của mình đối với EC với số tiền lên tới 520 triệu đô. EC cho rằng mức độ đình chỉ được đưa ra không tương đương với mức độ thiệt hại lợi ích mà Hoa Kỳ phải gánh chịu. Vụ kiện tiếp tục với phương thức giải quyết bằng Trọng tài và Trọng tài viên đã xác định rằng mức độ đình chỉ mà Hoa Kỳ đưa ra không tương ứng với mức độ thiệt hại lợi ích do hành vi không phù hợp với các Hiệp định của WTO mà EC đã thực hiện.

Thông qua vụ việc này, chúng ta có thể thấy rằng hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO trên thực tế sở hữu một cơ chế hoạt động tốt để giải quyết các tranh chấp. Tuy nhiên, trong một vài trường hợp đặc biệt, có thể mất tới gần 2 thập kỷ để các bên đạt được thỏa thuận. Tới nay, 570 tranh chấp đã được đưa ra WTO và phần lớn các trường hợp vẫn chưa đạt được thỏa thuận

KẾT LUẬN

Hệ thống giải quyết tranh chấp WTO được thiết kế nhằm mục đích giải quyết tất cả các vụ việc một cách thỏa đáng đối với các bên liên quan. Điều đáng chú ý là các thành viên thường lựa chọn phướng thức Trọng tài làm giải pháp cuối cùng, vì vậy tại sao không tăng cường vai trò của Trọng tài viên bằng cách thay thế hẳn những cuộc họp triền miên của Ban Hội thẩm bằng phương thức Trọng tài ?

 Nhìn chung, nền kinh tế toàn cầu đang phải đối mặt với một thời kỳ đầy thử thách và thương mại có thể không thúc đẩy tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ như trước đây. Thật không may, các quốc gia đang quay lưng lại với chính các quy định mà họ đã tạo ra. Một trong những xu hướng mới hiện nay đó là áp đặt các biện pháp bảo hộ. Đây là một mối đe dọa thường trực và hiển nhiên với hệ thống giải quyết tranh chấp. Việc tuân thủ nguyên tắc không phân biệt đối xử và đặt các nước đang phát triển ngang bằng vị thế của các nước phát triển trong tất cả các giai đoạn của quá trình giải quyết tranh chấp là một thành công lớn của WTO.

Rõ ràng, khung pháp lý của WTO đã hoàn thiện và có khả năng giải quyết tranh chấp rất hiệu quả. Tuy nhiên, việc tận dụng hiệu quả thể chế này vẫn phụ thuộc vào chính bản thân các quốc gia Thành viên.