Lẩn tránh thuế chống bán phá giá – Quy định về tỷ lệ nội địa hóa, hoạt động lắp ráp, sản phẩm tương tự và các hành vi lẩn tránh khác của Liên minh Châu Âu

Hoạt động điều tra và áp dụng biện pháp chống lẩn tránh biện pháp phòng vệ thương mại (PVTM) do các thành viên của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) áp dụng đối với hàng hóa bị bán phá giá hoặc được trợ cấp đã được luật hóa khá chi tiết ở một số quốc gia thành viên như Liên minh Châu Âu (EU) và Úc. Tuy nhiên, việc thực thi và tuân thủ các quy định về chống lẩn tránh biện pháp PVTM với các chuẩn mực của WTO vẫn còn là vấn đề gây tranh cãi. Cơ sở kinh tế để trừng phạt một số hoạt động lẩn tránh biện pháp PVTM cũng thường bị phản đối, khiếu nại từ các quốc gia xuất khẩu. Quy trình và thủ tục điều tra chống lẩn tránh biện pháp PVTM và một số vụ việc thực tiễn của EU và Úc đặt ra các câu hỏi về nhu cầu áp dụng, tính hợp pháp của các chính sách chống lẩn tránh biện pháp PVTM trong bối cảnh căng thẳng thuế quan toàn cầu là bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.

I. Lẩn tránh thuế PVTM và các hành vi lẩn tránh

 Trong báo cáo Tổng quan về Kết quả Vòng đàm phán Uruguay (David W. Leebron, Tổng quan về Kết quả Vòng đàm phán Uruguay, 34 COLUM. J. TRANSNAT’L L. 11, 20 (1995)) có đưa ra một khái niệm miêu tả về lẩn tránh. Theo đó, lẩn tránh thuế chống bán phá giá là một cơ chế được các công ty bị áp thuế chống bán phá giá sử dụng để tránh thuế chống bán phá giá áp dụng đối với hàng hóa xuất khẩu mà họ muốn vận chuyển. Các công ty có thể sử dụng các biện pháp khác nhau để lẩn tránh, bao gồm các thay đổi nhỏ, chuyển tải hoặc bằng cách vận chuyển các bộ phận không phải là đối tượng của biện pháp chống bán phá giá để lắp ráp tại quốc gia đích cuối cùng hoặc quốc gia thứ ba. Việc này đưa đến mục đích nhằm thay đổi quốc gia xuất xứ của hàng hóa, dẫn đến việc tránh được biện pháp thuế chống bán phá giá đối với hàng hóa đó.

Các doanh nghiệp phải chịu các biện pháp chống bán phá giá sẽ cố gắng giảm thiểu tác động tiêu cực của biện pháp chống bán phá giá đối với hoạt động thương mại của họ. Họ có thể tập trung xuất khẩu vào các thị trường khác ngoài thị trường mà sản phẩm của họ mất đi lợi thế về giá hoặc họ cố gắng tìm cách lẩn tránh biện pháp chống bán phá giá bằng cách đưa hàng hóa bị áp thuế đi đường vòng nhằm thay đổi nguồn gốc xuất xứ, đưa hàng hóa đó ra ngoài phạm vi đối tượng bị áp thuế chống bán phá giá.

Có nhiều cách lẩn tránh thuế chống bán phá giá khác nhau. EU luật hóa bốn cách thức lần tránh thông dụng bao gồm: (1) Các thay đổi nhỏ, không đáng kể đối với hàng hóa; (2) Hoạt động lắp ráp hàng hóa; (3) Chuyển tải hàng hóa và (4) Khai báo hải quan không chính xác.

(1) Một thay đổi nhỏ, không đáng kể đối với hàng hóa có thể bao gồm thay đổi thành phần hoặc hình thức của một sản phẩm. Tuy nhiên, sản phẩm vẫn giữ nguyên các đặc điểm thiết yếu và được bán thương mại cho các nhóm khách hàng tương tự hoặc cho các mục đích sử dụng tương tự. Một ví dụ về lẩn tránh bằng cách thay đổi nhỏ là nhập khẩu một sản phẩm hóa học ở dạng bột nhão (có thành phần chất lỏng) thay vì dạng bột khô là hàng hóa đang bị áp dụng thuế chống bán phá giá. Các đặc điểm và mục đích sử dụng của sản phẩm vẫn như vậy, nhưng sẽ tránh được thuế chống bán phá giá.

(2) Việc lẩn tránh bằng hoạt động lắp ráp có thể diễn ra ở các nước thứ ba hoặc ở

nước nhập khẩu. Ví dụ, thay vì nhập khẩu sản phẩm từ một quốc gia chịu thuế chống bán phá giá, các bộ phận hoặc các thành phần tách rời của cùng một sản phẩm hoàn chỉnh có thể được vận chuyển đến một quốc gia thứ ba, nơi chúng được lắp ráp và sau đó được chuyển đến quốc gia nhập khẩu. Kết quả là cùng một sản phẩm hoặc một sản phẩm tương tự được bán ở quốc gia nhập khẩu nhưng không phải trả thuế chống bán phá giá.

(3) Việc chuyển tải hàng hóa có thể lẩn tránh chống bán phá giá theo cách tương tự.

Thay vì vận chuyển hàng hóa để lắp ráp ở một quốc gia thứ ba, hàng hóa chỉ được vận chuyển qua quốc gia đó, quốc gia này không phải chịu các biện pháp chống bán phá giá.

(4) Loại lẩn tránh cuối cùng là khai báo hải quan không đúng về xuất xứ, phân loại thuế quan hoặc giá trị của hàng hóa nhập khẩu. Với hành vi gian lận này, hàng hóa sẽ được phân loại khác trong hồ sơ xuất nhập khẩu, do đó tránh được thuế chống bán phá giá.

II. Ủy ban Châu Âu (EC) từng bước luật hóa việc điều tra áp dụng biện pháp lẩn tránh biện pháp PVTM

Để đối phó với hành vi lẩn tránh thuế chống bán phá giá, EC lần đầu tiên ban hành luật chống lẩn tránh thuế PVTM vào năm 1987. Việc này là kết quả của quá trình chống lại chiến lược của các công ty Nhật Bản là thành lập các nhà máy sản xuất sản phẩm tuốc nơ vít (bị áp dụng biện pháp chống bán phá giá) và lắp ráp sản phẩm ngay tại các nước thuộc EU nhằm tránh thuế chống bán phá giá. Nhiều các cuộc điều tra đã được tiến hành, nhưng EC không kết luận và áp thuế lẩn tránh được.

Các quy định về chống lẩn tránh biện pháp PVTM đầu tiên này cuối cùng đã bị một Ban GATT bãi bỏ và EC đã phải ngừng áp dụng. Tuy nhiên, năm 1994, EC một lần nữa thông qua một quy định về chống bán phá giá mới, trong đó các điều khoản về chống lẩn tránh biện pháp PVTM trở thành một phần quan trọng của hệ thống các quy định pháp lý về chống bán phá giá.

Các quy định về chống lẩn tránh biện pháp PVTM của EC được cụ thể hóa trong Điều 13 (khoản 1 và khoản 2) của Quy định 384/96 về chống bán phá giá. Các quy định này được chia thành hai dạng lẩn tránh và định dạng hành vi lẩn tránh gồm: (1) Lẩn tránh “truyền thống” thông qua hoạt động lắp ráp và (2) Lẩn tránh thông qua các hình thức khác.

Điều 13 quy định:

1. Thuế chống bán phá giá áp dụng theo Quy định này có thể được mở rộng cho hàng hóa nhập khẩu từ các nước thứ ba với các sản phẩm tương tự, hoặc một phần của các sản phẩm đó nếu có hành vi lẩn tránh đang diễn ra. Việc lẩn tránh được định nghĩa là sự thay đổi trong mô hình thương mại giữa các nước thứ ba và EU bắt nguồn từ một hoạt động, quy trình hoặc sản xuất, thương mại mà không có đủ lý do chính đáng hoặc lý do kinh tế nào khác ngoài việc đối phó với biện pháp thuế chống bán phá giá đang được áp dụng, và khi có bằng chứng cho thấy biện pháp thuế đó đang bị suy yếu vì tác động của giá cả và/hoặc số lượng của các sản phẩm tương tự và có bằng chứng về việc bán phá giá (thấp hơn giá trị thông thường đã được thiết lập trước đó cho các sản phẩm tương tự hoặc sản phẩm có thể thay thế).

2. Hoạt động lắp ráp trong EU hoặc một nước thứ ba sẽ được xem là lẩn tránh thuế chống bán phá giá khi:

(a) hoạt động lắp ráp bắt đầu tăng hoặc tăng đáng kể từ, hoặc ngay trước việc khởi xướng điều tra vụ việc chống bán phá giá; và

(b) các linh kiện, bộ phận nhập khẩu để lắp ráp chiếm 60% hoặc hơn tổng giá trị của

các bộ phận cấu thành sản phẩm lắp ráp, ngoại trừ trường hợp không được coi là hành vi lẩn tránh nếu giá trị gia tăng cho các linh kiện, bộ phận nhập khẩu để lắp ráp thành sản phẩm hoàn thiện lớn hơn 25% chi phí sản xuất; và

(c) biện pháp thuế đang bị suy yếu vì tác động của giá cả và/hoặc số lượng của sản phẩm tương tự được lắp ráp và có bằng chứng về việc bán phá giá (thấp hơn giá trị thông thường đã được thiết lập trước đó cho các sản phẩm tương tự hoặc sản phẩm có thể thay thế).

III. Lẩn tránh thuế chống bán phá giá theo hình thức “truyền thống” thông qua hoạt động lắp ráp

Điều 13(2) Luật Chống bán phá giá 1994 của EC có góc nhìn rộng hơn đối với hoạt động lắp ráp nhằm lẩn tránh thuế chống bán phá giá. Các quy định cũ của EC năm 1987 chỉ quy định hoạt động lắp ráp được thực hiện trong nội khối EU nhằm lẩn tránh thuế chống bán phá giá mới bị điều tra. Quy định năm 1994 đã mở rộng cả hoạt động lắp ráp tại quốc gia thứ ba nhắm lẩn tránh thuế chống bán phá giá cũng sẽ bị điều tra. EC cho rằng nếu không có quy định này thì các nhà sản xuất sẽ thành lập các nhà máy ở các nước thứ ba bên ngoài EU và vẫn lẩn tránh thuế chống bán phá giá trong khi EU bị mất đi các khoản đầu tư và việc làm.

Một thay đổi khác trong quy định về chống lẩn tránh của EC là không cần chứng minh mối quan hệ giữa bên gia công lắp ráp và nhà sản xuất có hàng hóa đang bị điều tra và/hoặc bị áp dụng biện pháp thuế chống bán phá giá. Tuy nhiên, trên thực tế,

hầu hết các trường hợp bên gia công lắp ráp vẫn liên quan đến các chi nhánh của các nhà sản xuất xuất khẩu sản phẩm bị điều tra áp dụng biện pháp chống bán phá giá ban đầu.

Trong quá trình điều tra chống lẩn tránh thông qua hoạt động lắp ráp, Cơ quan điều tra PVTM của EC sẽ phân tích và xem xét năm điều kiện lẩn tránh khi hoạt động lắp ráp được thực hiện ở quốc gia thứ ba hoặc trong EU, bao gồm:

(i) hoạt động lắp ráp bắt đầu tăng hoặc tăng đáng kể từ, hoặc ngay trước việc khởi xướng điều tra vụ việc chống bán phá giá;

(ii) các linh kiện, bộ phận nhập khẩu để lắp ráp chiếm 60% hoặc hơn tổng giá trị của

các bộ phận cấu thành sản phẩm lắp ráp;

(iii) giá trị gia tăng cho các linh kiện, bộ phận nhập khẩu để lắp ráp thành sản phẩm hoàn thiện thấp hơn hoặc bằng 25% chi phí sản xuất;

(iv) biện pháp thuế đang bị suy yếu vì tác động của giá cả và/hoặc số lượng của sản phẩm tương tự được lắp ráp;

(v) có bằng chứng về việc bán phá giá (thấp hơn giá trị thông thường đã được thiết lập trước đó cho các sản phẩm tương tự hoặc sản phẩm có thể thay thế).

1. Hoạt động lắp ráp bắt đầu tăng hoặc tăng đáng kể

Điều kiện cần thiết đầu tiên của hành vi lẩn tránh thông qua hoạt động lắp ráp được nêu trong Điều 13(2)(a) của quy định chống bán phá giá, trong đó nêu rõ: “hoạt động lắp ráp bắt đầu tăng hoặc tăng đáng kể từ, hoặc ngay trước việc khởi xướng điều tra vụ việc chống bán phá giá”

Trước tiên, chúng ta cần xác định ý nghĩa của tham chiếu đến “việc bắt đầu khởi xướng vụ việc điều tra chống bán phá giá”. Theo thông lệ của EC, thuật ngữ

“bắt đầu” trong điều kiện này đề cập đến ngày công bố thông báo điều tra về cuộc điều tra chống bán phá giá ban đầu. Câu hỏi đặt ra là vụ việc chống bán phá giá ban đầu (vụ việc gốc) có thể được tính cả các vụ rà soát vụ việc gốc hay không?

Vụ việc điều tra chống lẩn tránh sản phẩm bật lửa bỏ túi có nguồn gốc từ Trung Quốc liên quan đến hoạt động lắp ráp tại Macao là vì dụ điển hình. Vụ việc điều tra chống bán phá giá ban đầu đã được khởi xướng vào tháng 4 năm 1990. Công ty lắp ráp đã đăng ký vào tháng 4 năm 1991 và bắt đầu sản xuất vào tháng 1 năm 1992.

Những sự kiện này đáp ứng điều kiện đầu tiên của Điều 13. Tuy nhiên, EC đã không thể tiếp tục điều tra trên cơ sở đó vì thị trường chính của nhà sản xuất vào thời điểm đó là Hoa Kỳ và doanh số bán cho EU là không đáng kể. Thay vào đó, EC đã tiếp tục điều tra những gì đã xảy ra sau khi khởi xướng điều tra vụ việc rà soát vào tháng 12 năm 1993. Từ vụ việc điều tra rà soát, EC đã tìm thấy bằng chứng việc xuất khẩu bật lửa bỏ túi từ Trung Quốc vào EU đã tăng lên hơn 60 triệu chiếc vào năm 1997. EC đã áp thuế lẩn tránh biện pháp chống bán phá giá và rút ra kết luận rằng cụm từ “khởi xướng điều tra vụ việc chống bán phá giá” có thể ám chỉ cả cuộc điều tra chống bán phá giá ban đầu và các cuộc điều tra rà soát việc áp dụng biện pháp chống bán phá giá ban đầu đó.

Xem xét thế nào là hoạt động lắp ráp bắt đầu tăng hoặc tăng đáng kể

Vụ việc điều tra chống lẩn tránh thuế chống bán phá giá đối với xe đạp từ Trung Quốc cho thấy tất cả các công ty liên quan trong vụ việc đã bắt đầu gia tăng đáng kể hoạt động lắp ráp của họ sau khi khởi xướng vụ việc điều tra chống bán phá giá ban đầu. Sản lượng xe đạp lắp ráp đã tăng 80%. Tuy nhiên không có bất kỳ hướng dẩn chi tiết nào về những gì cấu thành nên "sự gia tăng đáng kể".

EC đã tìm lại các quy định và xem xét lại các vụ điều tra chống bán phá giá trước đây. Vụ việc điều tra chống bán phá giá đối với sản phẩm máy photocopy giấy từ Nhật Bản được đưa ra để giải thích "sự gia tăng đáng kể". Các nhà sản xuất máy photocopy giấy khác nhau của Nhật Bản trong vụ việc điều tra chống bán phá giá đã chuyển nhà máy sang EU lắp ráp sản phẩm. Đối với một nhà sản xuất, tổng số máy photocopy được lắp ráp trong EU chỉ tăng 4% sau khi mở cuộc điều tra chống bán phá giá. Điều đó không đủ để được coi là một sự gia tăng đáng kể. Một nhà sản xuất khác cho rằng mức tăng 30% trong năm sau khi áp dụng biện pháp PVTM là không đáng kể vì điều đó hoàn toàn phù hợp với quy mô và kế hoạch phát triển hoạt động sản xuất kinh doanh như những năm trước. EC đã bác bỏ lập luận đó và cho rằng mức tăng 30% từ một nhà máy có quy mô lớn là lớn hơn, xét theo giá trị tuyệt đối, so với mức tăng từ một nhà máy nhỏ. Tuy nhiên, khi xem xét một cuộc điều tra từ năm 1989, EC đã tính đến mức tăng sản lượng trước khi bắt đầu khởi xướng vụ việc điều tra chống bán phá giá để tính tỷ lệ nào là gia tăng đáng kể. Trong năm đầu tiên sau khi bắt đầu khởi xướng điều tra đó, khối lượng hàng hóa lắp ráp tại hai nhà máy đã tăng hơn 24% và trong hai năm đầu tổng cộng là hơn 40%. Trong khi bốn năm trước đó, chỉ có mức tăng từ 0% đến 2,3% đối với hai công ty liên quan. Theo đó, mức tăng của cả hai công ty đều được coi là đáng kể.

Vì vậy, kết luận rằng ranh giới giữa mức tăng không đáng kể và mức tăng đáng kể nằm trong khoảng từ 4% đến 30% và có thể xem xét xu hướng chung của sản phẩm.

2. Tỷ lệ 60%

Điều kiện thứ hai trong điều tra chống lẩn tránh được quy định tại Điều 13(2)(b), có nội dung như sau: “các linh kiện, bộ phận nhập khẩu để lắp ráp chiếm 60% hoặc hơn tổng giá trị của các bộ phận cấu thành sản phẩm lắp ráp”

Điều kiện này có nghĩa là ít nhất 60% tổng giá trị của các linh kiện bộ phận được sử dụng trong lắp ráp phải được nhập khẩu từ quốc gia bán phá giá. Do đó, điều này không đề cập đến 60% giá trị của sản phẩm hoàn thiện. Hơn nữa, 40% còn lại đến từ đâu không liên quan.

Nhiều ý kiến ​​khác nhau đã được đưa ra về việc liệu các linh kiện bộ phận có phải có nguồn gốc từ quốc gia bán phá giá để đáp ứng quy định 60% hay chỉ cần chúng được

nhập khẩu từ quốc gia đó là đủ. Trong trường hợp xe đạp Trung Quốc, một số

nhà lắp ráp đã tuyên bố một số bộ phận được nhập khẩu từ Trung Quốc không có nguồn gốc từ Trung Quốc và do đó tuyên bố rằng hơn 40% các bộ phận được sử dụng có nguồn gốc từ các quốc gia khác ngoài Trung Quốc. EC đã đưa ra lập luận rằng: “Các bộ phận xe đạp thiết yếu được nhập khẩu từ Trung Quốc sẽ được coi là có nguồn gốc từ quốc gia đó trừ khi có thể chứng minh bằng cách xuất trình giấy chứng nhận xuất xứ được cấp theo các điều khoản về xuất xứ có hiệu lực trong EU rằng các bộ phận đó có nguồn gốc từ một quốc gia cụ thể khác.

Các nhà máy lắp ráp xe đạp tại EU không thể xuất trình bằng chứng như vậy và do đó, tất cả các linh kiện bộ phận được nhập khẩu từ Trung Quốc đều được coi là có nguồn gốc Trung Quốc. Quy định này này chỉ ra hai điều: (1) các linh kiện bộ phận được nhập khẩu từ quốc gia bán phá giá sẽ không được tính vào tỷ lệ 60% và (2)

gánh nặng chứng minh nguồn gốc xuất xứ linh kiện bộ phận theo điều khoản này hoàn toàn thuộc về người nhập khẩu.

Một câu hỏi pháp lý nảy sinh là nguồn gốc của một bộ phận sẽ được xác định ở cấp độ nào. Một sản phẩm hoàn chỉnh có thể là một bộ phận tổng hợp duy nhất hoặc được tạo thành từ việc lắp ghép các bộ phận riêng lẻ. Trong trường thành phẩm hoàn chỉnh được cấu thành từ việc lắp ghép các bộ phận riêng lẻ thì mỗi bộ phận phải được cung cấp nguồn gốc cụ thể.

Trong vụ việc điều tra chống bán phá giá đối với sản phẩm cân điện tử xuất xứ từ Nhật Bản, EC đã áp dụng biện pháp “kiểm tra phá hủy" để xác định trong một thành phẩm là cân xuất khẩu có những bộ phận nào có thể được coi là một bộ phận riêng lẻ. EC mô tả phương pháp kiểm tra như sau: “Tất cả các yếu tố, vật chất hoặc phi vật chất (như phần mềm) do người lắp ráp mua để lắp ghép thành cân hoàn chỉnh đều được coi là các bộ phận. Bất kỳ yếu tố nào do người lắp ráp sản xuất, lắp ráp hoặc phát triển để đưa vào cân đều được coi là một bộ phận riêng lẻ khi việc sản xuất, lắp ráp hoặc phát triển của nó không thể được đảo ngược ở bất kỳ mức độ nào mà không làm giảm đáng kể giá trị của yếu tố đó.”

Một trong những kết quả của thử nghiệm này là các bảng mạch in được coi là là tập hợp các bộ phận. Do đó, nguồn gốc và giá trị của từng linh kiện điện tử được xác định tại trạng thái ngay trước khi lắp vào bảng mạch trần. Cụm lắp ráp phụ duy nhất không thể tháo rời mà không gây ra thiệt hại đáng kể về vật chất cho các linh kiện là cảm biến lực. Do đó, nguồn gốc của cảm biến lực được xác định là được lắp ghép từ các bộ phận có nguồn gốc từ quốc gia lắp ráp - Indonesia, với giá trị dựa trên chi phí linh kiện được đưa vào cộng với chi phí lao động trực tiếp và chi phí sản xuất chung.

Câu hỏi đặt ra liên quan đến khoảng thời gian nào thì tỷ lệ 60% sẽ được tính toán và xem xét trong quá trình điều tra. Câu trả lời là “theo quy định, toàn bộ thời kỳ điều tra được sử dụng làm cơ sở để quyết định việc xem xét áp dụng phương pháp kiểm tra phá hủy để xác định tỷ lệ các bộ phận, linh kiện cấu thành trong sản phẩm bị điều tra”.

3. Tỷ lệ 25%

Điều 13(2) b cấu thành tiêu chí thứ ba phải đáp ứng để xác lập hành vi lẩn tránh truyền thống. Điều kiện này được hình thành như một ngoại lệ đối với tỷ lệ 60%. Luật quy định: “ngoại trừ trường hợp không được coi là hành vi lẩn tránh, khi giá trị gia tăng cho các bộ phận được đưa vào trong quá trình lắp ráp hoặc hoàn thiện lớn hơn 25% chi phí sản xuất”.

Nói cách khác, để thiết lập hành vi lẩn tránh, giá trị gia tăng cho các bộ phận

được đưa vào trong quá trình lắp ráp hoặc hoàn thiện sản phẩm có thể nhiều nhất là 25% của chi phí sản xuất của toàn bộ sản phẩm hoàn thiện.

Giá trị gia tăng thường được tính bằng tổng chi phí lao động và chi phí chung của nhà máy (bao gồm cả chi phí nghiên cứu và phát triển…) phát sinh trong nhà máy lắp ráp. Giá trị của các bộ phận, linh kiện sản xuất tại EU cũng như các bộ phận khác được đưa vào đều không liên quan khi tính giá trị gia tăng. Tuy nhiên không có quy định rõ ràng liệu giá trị của các bộ phận được sản xuất nội bộ trong nhà máy lắp ráp có được tính vào 25% hay không. Trong thực tiễn điều tra, tất cả đều đồng ý rằng những bộ phận đó cần được tính vào tỷ lệ 25%. Như vậy, các bộ phận, linh kiện được sản xuất nội bộ trong nhà máy lắp ráp được tính sẽ có lợi cho người lắp ráp hai lần: cả khi áp dụng tỷ lệ 60% và tỷ lệ 25%.

Hơn nữa, chi phí sản xuất phải được thiết lập để áp dụng để tính toán tỷ lệ 25%. Chi phí sản xuất phải được hiểu là bao gồm "giá trị của tất cả các bộ phận, dựa trên giá mua vào nhà máy, theo giá thị trường của các bộ phận này cộng với giá trị gia tăng cho các bộ phận trong quá trình lắp ráp hoặc hoàn thiện sản phẩm. Giá trị gia tăng cũng như chi phí sản xuất không bao gồm chi phí bán hàng, chi phí chung và chi phí hành chính, hoặc lợi nhuận. Tất cả các công ty, các bên liên quan trong cả hai vụ việc vụ xe đạp Trung Quốc và vụ cân điện tử Nhật Bản đều dưới ngưỡng 25%. Việc xem xét, tính toán tỷ lệ 25% đã chấm dứt điều tra vụ việc lẩn tránh thuế đối với sản phẩm cân điện tử từ Nhật Bản.

IV. Một số hành vi lẩn tránh khác

Điều 13(1) đã mở rộng phạm vi việc chống lẩn tránh cũ của EC ngoài các các hoạt động lắp ráp. Định nghĩa về lẩn tránh một cách khái quát trao quyền hạn rộng rãi để

chống lại hầu như mọi hình thức lẩn tránh. Trong đề xuất về quy định chống bán phá giá mới từ năm 1994, EC đã giải thích rằng định nghĩa mới có thể bao gồm các chứng nhận xuất xứ sai và nhập khẩu dụng cụ tháo rời và các sản phẩm đã thay đổi không đáng kể.

Về mặt kỹ thuật, định nghĩa chung cũng bao gồm cả việc lẩn tránh trong hoạt động lắp ráp, nhưng hoạt động lắp ráp đã được quy định cụ thể trong trong Điều 13(2), nên Điều 13(1) sẽ áp dụng cho các hành vi lẩn tránh khác.

Định nghĩa về các hành vi lẩn tránh khác trong Điều 13(1) có nội hàm rộng nhưng khi xem xét hành vi lẩn tránh biện pháp chống bán phá giá sẽ được điều tra trong phạm vi hẹp và chia thành bốn điều kiện riêng biệt. Trong quá trình điều tra, cơ quan điều tra phải xem xét mỗi điều kiện phải được đáp ứng để thiết lập hành vi lẩn tránh theo 4 điều kiện sau:

i. Đã có sự thay đổi rõ ràng trong mô hình thương mại giữa các nước thứ ba với EU bắt nguồn từ một hoạt động, quy trình hoặc công việc thương mại cụ thể.

ii. Không có đủ lý do chính đáng hoặc lý do kinh tế hợp lý cho hành vi lẩn tránh ngoài việc lẩn tránh thuế chống bán phá giá;

iii. Các tác động khắc phục của biện pháp thuế chống bán phá giá đang bị suy yếu;

iv. Có bằng chứng về việc bán phá giá liên quan đến các giá trị thông thường của sản phẩm bị điều tra đã được thiết lập trước đó cho các sản phẩm tương tự.

1. Giải thích về thuật ngữ “Sản phẩm tương tự”

Điều 13(1) nêu rằng thuế chống bán phá giá có thể được mở rộng cho việc nhập khẩu các sản phẩm tương tự hoặc một phần của sản phẩm tương tự khi việc lẩn tránh

biện pháp chống bán phá giá có hiệu lực đang diễn ra. Do đó, điều quan trọng là phải xem xét “sản phẩm tương tự” thực sự có nghĩa là gì. Điều 1(4) của Quy định chống bán phá giá định nghĩa thuật ngữ sản phẩm tương tự như sau:

“Thuật ngữ “sản phẩm tương tự” sẽ được hiểu là một sản phẩm giống hệt, tức là giống nhau về mọi mặt, với sản phẩm đang bị điều tra, hoặc nếu không có sản phẩm như vậy, thì là một sản phẩm khác mặc dù không giống nhau về mọi mặt, nhưng có các đặc điểm rất giống với các đặc điểm của sản phẩm đang bị điều tra.”

Định nghĩa này khá khó hiểu. Vì vậy, thực tiễn điều tra sẽ xem xét một số thông lệ

để được hướng dẫn.

Vụ việc điều tra chống bán phá giá đối với sản phẩm PSF có nguồn gốc từ Belarus nhập khẩu vào EU đã được thay thế bằng việc nhập khẩu PFT từ Belarus. PFT sau đó đã được chuyển đổi thành PSF trong EU. Như vậy, Cơ quan điều tra của EC đã xem xét PFT có phải là sản phẩm tương tự với PSF hay không, việc nhập khẩu PFT thay cho PSF nhắm lẩn tránh biện pháp chống bán phá giá hay không.

EC lưu ý rằng sự khác biệt duy nhất giữa PFT và PSF là kết quả của một quy trình cắt đơn giản. Những sự khác biệt như vậy có thể được tạo ra hoặc loại bỏ bằng những thay đổi nhỏ không được coi là đủ để xác định rằng hai sản phẩm không giống nhau. EC không chỉ xem xét các đặc điểm vật lý của sản phẩm mà còn xem xét đến việc sử dụng PSF và PFT.

Cuộc điều tra cho thấy có hai ứng dụng được công nhận của PFT. Ngoại trừ việc cắt PFT thành PSF thì có thể sản xuất PSF thông qua một quy trình phức tạp hơn. Tuy nhiên, không có PFT nào được sử dụng để sản xuất PSF trong trường hợp này.

EC kết luận việc nhập khẩu PFT cuối cùng cuối cùng trở thành một sản phẩm không chỉ giống mà còn giống hệt với các sản phẩm nhập khẩu thuộc cuộc điều tra ban đầu

Câu hỏi về ý nghĩa của “sản phẩm tương tự” cũng nảy sinh trong vụ bật lửa bỏ túi

của Trung Quốc. Trong trường hợp đó, những chiếc bật lửa giống hệt nhau ngoại trừ việc bổ sung một van nạp đã thay thế cho những chiếc bật lửa không nạp được trong cuộc điều tra ban đầu. Tuy nhiên, người tiêu dùng nhận thức và coi những chiếc bật lửa này là đồ dùng một lần và van được xác định là một sự bổ sung không hiệu quả. Hai chiếc bật lửa khác nhau được coi là giống nhau, đó là sản phẩm tương tự.

Tóm lại, ít nhất ba yếu tố có thể ảnh hưởng đến việc xác định xem hai

sản phẩm có được coi là giống nhau hay không: (1) đặc điểm vật lý; (2) mục đích sử dụng và (3) nhận thức của công chúng. Chênh lệch giá là một yếu tố khác có thể có ý nghĩa trong việc xác định này.

2. Thay đổi trong mô hình Thương mại

Theo Điều 13(1), phải có sự thay đổi trong mô hình thương mại giữa một quốc gia thứ ba với EU để thiết lập hành vi lẩn tránh. Trong trường hợp PFT của Belarus, phản đối đầu tiên từ các nhà nhập khẩu liên quan đến thuật ngữ “quốc gia thứ ba”. Các nhà nhập khẩu lập luận rằng không thể khởi xướng cuộc điều tra vì thuật ngữ “quốc gia thứ ba” sẽ loại trừ quốc gia xuất khẩu mà các biện pháp chống bán phá giá đã được áp dụng. Điều này đã bị EC bác bỏ. Thuật ngữ “quốc gia thứ ba” dùng để chỉ bất kỳ quốc gia nào bên ngoài EU.

Sự thay đổi trong mô hình thương mại thường bao gồm sự giảm nhập khẩu từ quốc gia chịu tác động của biện pháp chống bán phá giá và sự gia tăng tương ứng trong nhập khẩu của "các sản phẩm tương tự" từ "quốc gia bán phá giá" hoặc một quốc gia thứ ba.

Câu hỏi đặt ra là mô hình thương mại phải thay đổi đến mức nào để đủ đáp ứng điều kiện đầu tiên của định nghĩa chung trong Điều 13(1). Bản thân quy định chống bán phá giá không đưa ra bất kỳ hướng dẫn nào trong trường hợp này, vì vậy cấn phải xem xét các khía cạnh lập luận trong thực tiễn điều tra.

Trong vụ việc sản phẩm PFT của Belarus nhập khẩu vào EU, sau khi bị áp dụng biện pháp chống bán phá giá, sản phẩm PSF từ Belarus gần như hoàn toàn được thay thế bằng sản phẩm PFT từ chính Belarus. EC đã điều tra số lượng PFT nhập khẩu

so với tổng số lượng PFT và PSF nhập khẩu. Tỷ lệ PFT tăng từ khoảng 1% ngay sau khi bắt đầu khởi xướng điều tra vào năm 1994 và lên lên tới 99,27% vào cuối giai đoạn điều tra năm 1997. Bất kể những sự kiện đó, các công ty và các bên liên quan lập luận rằng không có thay đổi nào trong mô hình thương mại đã xảy ra vì lượng nhập khẩu PFT không bao giờ đạt cùng mức nhập khẩu về số lượng tuyệt đối như lượng nhập khẩu PSF năm 1994. Tuy nhiên, EC cho rằng "không cần phải xác định được sản phẩm thay thế đạt mức nhập khẩu cao nhất mà sản phẩm thay thế từng đạt được trong một phân khúc cụ thể trong giai đoạn điều tra miễn là có xu hướng thay thế rõ ràng và nhất quán trong một thời gian dài.

3. Không có đủ lý do chính đáng hoặc lý do kinh tế hợp lý

Điều kiện thứ hai của định nghĩa về hành vi lẩn tránh cho các bên liên quan cơ hội để chứng minh rằng sự thay đổi trong mô hình thương mại xuất phát từ lý do hợp pháp hoặc có thể biện minh được về mặt kinh tế.

Quy định này không đặt gánh nặng chứng minh lên các bên liên quan và EC đã đưa ra một số yếu tố có thể xảy ra ngoài việc áp dụng thuế chống bán phá giá ngay cả trong những trường hợp mà các bên không hợp tác. Nhưng cuối cùng, chính các nhà xuất khẩu và nhập khẩu phải đảm bảo rằng các lập luận mà họ đưa ra phải hợp lý, chính đáng và được cơ quan điều tra xem xét. Bản chất của điều kiện này khiến cho các bên liên quan không thể lập danh sách về các yếu tố cần xem xét và đưa ra bằng chứng cho ý kiến ​​phản đối. Do đó, EC sẽ phải đưa ra quyết định theo từng

trường hợp cụ thể và liên quan đến quy định này, suốt quá trình điều tra, giải trình, tố tụng có thể chứa đựng những lập luận khá sáng tạo.

Trong vụ điều tra chống lẩn tránh bán phá giá đối với xe đạp Trung Quốc nhập khẩu vào EU, khi xem xét nguyên nhân không đủ lý di chính đáng hoặc lý do kinh tế hợp lý đã được áp dụng dễ dàng.

Một số nhà lắp ráp đã tuyên bố một số lợi thế kinh tế khác là việc giảm chi phí vận tải và nhân công ngoài việc tránh thuế chống bán phá giá khi bắt đầu lắp ráp tại EU. Những lập luận đó đã bị bác bỏ do chi phí cao cho việc vận chuyển linh kiện, bộ phận cấu thành vào Châu Âu. Thêm nữa, các nhà cung cấp linh kiện cũng không thể nại ra lý do rằng các bộ phận, linh kiện được giao cho cùng một nhà lắp ráp khi phải vận chuyển đường biển trên các chuyến tàu khác nhau, vào các ngày khác nhau và tại các cảng khác nhau trong EU.

Đối với vụ việc chống lẩn tránh thuế chống bán phá giá đối với sản phẩm PFT từ Belarus, để bác bỏ nguyên nhân chính đáng và biện minh kinh tế trong vụ việc, EC

đã đề cập đến mức độ thay thế PSF cao bằng PFT và thực tế là chỉ có một lượng PFT không đáng kể được nhập khẩu vào EU trước khi áp dụng thuế chống bán phá giá tạm thời. Đó là những thực tế để đáp ứng điều kiện thay đổi trong mô hình thương mại. EC cũng bác bỏ lập luận của các nhà nhập khẩu và chuyển đổi châu Âu khi cho rằng sản phẩm PSF được nhập khẩu từ Belarus nhằm tiết kiệm chi phí nhất định về mặt lưu kho và tính linh hoạt cao hơn để đáp ứng nhu cầu của khách hàng đối với nhiều kích cỡ và đơn hàng nhỏ.

EC cho rằng thực tế là không có lợi ích nào được các nhà nhập khẩu định lượng. Việc cắt giảm chi phí ở quốc gia nhập khẩu thực tế tạo ra thêm chi phí về nhân công và bao bì; chi phí nhân công ở EU cao hơn ở Đài Loan (là quốc gia có nền kinh tế thị trường được tham chiếu trong cuộc điều tra ban đầu); và cuối cùng, vì tất cả các thị trường xuất khẩu khác vẫn tiếp tục được cung cấp sản phẩm PSF từ Belarus, nên việc cắt giảm ở quốc gia nhập khẩu không hợp lý về mặt kinh tế.

Kết luận là nếu có bất kỳ yếu tố bên ngoài nào, ngoại trừ việc áp thuế, thì những yếu tố đó cũng sẽ dẫn đến những thay đổi trong mô hình thương mại từ các thị trường khác.

Trong quá trình điều tra EC không ngần ngại xem xét nhiều yếu tố khác nhau có tính chất khác nhau để phân tích sự tồn tại của các lý do hợp lệ cho sự thay đổi trong mô hình thương mại đã xảy ra trong từng trường hợp. Các yếu tố quan trọng có thể hoàn toàn là kinh tế hoặc thực tế và phương pháp điều tra có thể thay đổi từ việc sử dụng số liệu thống kê và ý kiến ​​chuyên gia sang thực hiện các cuộc thử nghiệm và nghiên cứu hành vi của người tiêu dùng. Cho đến nay vẫn chưa có trường hợp nào các lập luận về lý do chính đáng hoặc lý do kinh tế do các Công ty xuất khẩu và bên thứ ba đưa ra được EC chấp nhận. Tuy nhiên, EC luôn phải quyết định xem các lập luận về các lý do mà các bên đưa trong mối quan hệ thương mại riêng lẻ hay kết hợp với những yếu tố khác để đánh giá sự thay đổi trong mô hình thương mại hay không.

4. Làm suy yếu các tác động khắc phục của biện pháp thuế

Điều kiện thứ ba theo định nghĩa chung về hành vi lẩn tránh trong Điều 13(1),

nêu rằng các tác động khắc phục của biện pháp thuế ban đầu phải bị suy yếu về mặt giá và/hoặc số lượng của các sản phẩm tương tự. Trong các tài liệu hướng dẫn về quy định chống bán phá giá mới, EC đã mô tả điều kiện này là một bài kiểm tra thiệt hại

đảm bảo rằng các điều khoản chỉ được sử dụng trong các trường hợp thực sự rõ ràng và chính xác.

Phương pháp xác định hành vi làm suy yếu giá hầu như giống nhau trong tất cả

các trường hợp được xem xét. Có sự so sánh giữa giá bán tại EU của các sản phẩm trong cuộc điều tra lẩn tránh và giá xuất khẩu "không bán phá giá" của các sản phẩm trong cuộc điều tra ban đầu. Giá xuất khẩu "không bán phá giá" dựa trên giá xuất khẩu thực tế tại biên giới EU như đã thiết lập trong cuộc điều tra ban đầu và thuế hải quan và thuế chống bán phá giá được cộng vào các mức giá đó. Sau đó, người ta xác định được mức giá của các sản phẩm lẩn tránh đã làm giảm giá “không bán phá giá” đến mức nào.

Trong trường hợp xe đạp Trung Quốc, hơn 90% doanh số bán xe đạp lắp ráp được điều tra đã làm giảm giá xuất khẩu không bán phá giá và nhìn chung giá đã giảm trung bình 14,5%. Còn trong vụ việc sản phẩm PSF chuyển đổi từ PFT có nguồn gốc từ Belarus, giá bán trung bình của PSF đã làm giảm giá không bán phá giá giá PSF nhập khẩu từ Belarus tăng 19,5%. Cả hai phát hiện này đều được xem là thỏa mãn điều kiện phá giá.

EC cũng đã tham chiếu đến việc thay thế sản phẩm gốc bị điều tra trong vụ việc ban đầu đã được thiết lập trước đó bằng sản phẩm lẩn tránh. Trong tất cả các trường hợp, một mô hình thay thế rõ ràng đã được chỉ ra, đủ để chứng minh rằng các tác động khắc phục của các biện pháp chống bán phá giá đang được đề cập cũng đã bị phá giá về mặt số lượng.

EC cũng lưu ý rằng thiệt hại thường được coi là không đáng kể khi các quốc gia

liên quan chiếm tổng cộng ít hơn 3% lượng tiêu thụ của EU. Do đó, khối lượng nhập khẩu được coi là không có khả năng làm suy yếu về mặt số lượng các tác động khắc phục của thuế chống bán phá giá được áp dụng. Mặc dù tỷ trọng của sản phẩm lách luật trong tổng lượng nhập khẩu vào EU trong thời gian điều tra không phải là yếu tố quan trọng duy nhất trong việc xác định xem có xảy ra hành vi phá hoại định lượng hay không, nhưng có vẻ như đây là một trong những yếu tố quan trọng nhất. Các

trường hợp được xem xét cho thấy rằng tỷ lệ này phải nằm trong khoảng từ 2% đến

4,8% tổng lượng nhập khẩu. Không phải ngẫu nhiên mà điều này lại tương ứng với Điều 5.8 của Thỏa thuận về việc thực hiện Điều VI của GATT 1994: “Khối lượng hàng nhập khẩu bán phá giá thường được coi là không đáng kể nếu khối lượng hàng nhập khẩu bán phá giá từ một quốc gia cụ thể được xác định là chiếm ít hơn 3 phần trăm lượng nhập khẩu sản phẩm tương tự tại Thành viên nhập khẩu”. Do đó, có thể kết luận một cách an toàn rằng giới hạn chấp nhận được sẽ được giữ

ở mức 3%. Khó có thể đưa ra bất kỳ kết luận đáng tin cậy nào về việc có thể chấp nhận được bất kỳ hành vi phá giá nào hay không. Trong tất cả các trường hợp phá giá đã được xem xét, rõ ràng đã có hành vi phá giá đối với giá xuất khẩu không bị phá giá (mức thấp nhất là 14,5%). Vì hành vi phá giá định lượng được xác định là không đáng kể trong một số trường hợp nên có vẻ hợp lý khi điều tương tự cũng áp dụng đối với hành vi phá giá với số lượng nhỏ.

5. Bằng chứng về hành vi bán phá giá

Điều kiện cuối cùng được đưa vào cho cả hành vi lẩn tránh truyền thống (lắp ráp) và các hành vi lẩn tránh khác đã gây tranh cãi khi được đưa vào quy định chống bán phá giá mới.

Ngoài tất cả các điều kiện khác, phải có bằng chứng về hành vi bán phá giá so với các giá trị thông thường đã được thiết lập trước đó cho các sản phẩm tương tự.

Mục đích của các biện pháp chống lẩn tránh là chống lại hành vi lẩn tránh các biện pháp chống bán phá giá đang có hiệu lực mà không cần phải trải qua một thủ tục chống bán phá giá mới kéo dài. Do đó, EC đã tránh tiến hành các cuộc điều tra mới về hành vi bán phá giá và thiệt hại. Thay vào đó, một mức giá được điều chỉnh để có thể so sánh được với giá trị thông thường được thiết lập trong cuộc điều tra chống bán phá giá ban đầu được tính toán. Hai mức giá được so sánh và nếu giá của sản phẩm trong cuộc điều tra chống lẩn tránh thấp hơn giá trị thông thường, thì có bằng chứng về hành vi bán phá giá.

Các biên độ bán phá giá được thiết lập trong các trường hợp điều tra chống lẩn tránh đều trên 16%. Nhiệm vụ quan trọng nhất trong phần điều tra này là xác định hành vi bán phá giá chứ không phải tính toán biên độ bán phá giá chính xác. Lý do là biên độ bán phá giá trong cuộc điều tra chống lẩn tránh sẽ không được sử dụng làm cơ sở để áp dụng các biện pháp. Thay vào đó, thuế dựa trên biên độ bán phá giá từ cuộc điều tra ban đầu sẽ được mở rộng sang các sản phẩm lẩn tránh.

6. Tác động của việc lẩn tránh thuế chống bán phá giá

Quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hành vi lẩn tránh là mở rộng phạm vi thuế chống bán phá giá ban đầu đối với hàng hóa nhập khẩu. Các quy tắc của GATT/WTO yêu cầu thuế phải được áp dụng tại biên giới EU. Trong cả ba trường hợp chống lẩn tránh mà các biện pháp đã được áp dụng, các biện pháp ban đầu đều ở dạng thuế theo giá trị, tức là theo tỷ lệ phần trăm giá trị hàng hóa. Do đó, trong những trường hợp đó, thuế lẩn tránh chỉ cần mở rộng đối với các sản phẩm lẩn tránh. Như vậy, các sản phẩm lẩn tránh đã phải chịu thuế cùng mức với các sản phẩm bị áp dụng biện pháp chống bán phá giá ban đầu. Tuy nhiên, vẫn chưa có câu trả lời cho câu hỏi

điều gì sẽ xảy ra nếu biện pháp chống bán phá giá ban đầu được áp dụng dưới dạng mức thuế cố định hoặc mức thuế thay đổi.

Trong một số trường hợp, các sản phẩm lẩn tránh được sử dụng cho các mục đích hợp pháp khác trong EU cũng như cho các mục đích bất hợp pháp. Điều đó đặt ra việc xin miễn trừ áp dụng thuế chống bán phá giá và thuế lẩn tránh cho các nhà nhập khẩu.

7.  Quy định về chống lẩn tránh biện pháp PVTM và những xung đột trong hệ thống quy định của GATT/WTO

Luật chống lẩn tránh đầu tiên của EC được ban hành vào năm 1987. Tuy nhiên, năm 1990, một Ban GATT đã coi những điều khoản chống lẩn tránh đầu tiên này là không phù hợp với GATT và EC đã ngừng áp dụng. EC đã đặt điều kiện chấp nhận quyết định của GATT là phải có giải pháp thỏa đáng trong Vòng đàm phán Uruguay đối với vấn đề chống lẩn tránh biện pháp PVTM.

Cả EC và Hoa Kỳ đều coi việc đưa các biện pháp chống lẩn tránh vào bộ luật chống bán phá giá là một trong những ưu tiên hàng đầu của họ trong các cuộc đàm phán Vòng đàm phán Uruguay của GATT. Tuy nhiên, chủ đề này vẫn còn quá

gây tranh cãi vào thời điểm đó. Một số quốc gia phản đối việc đưa các điều khoản chống lẩn tránh vào GATT và do đó, không có thỏa thuận nào về vấn đề này

được đưa ra. Đây được cho là một trong những thất bại lớn nhất của Vòng đàm phán Uruguay về bộ luật chống bán phá giá của GATT.

Tuy nhiên, một quyết định liên quan đến chống lẩn tránh biện pháp PVTM đã được đưa ra là một phần của các cuộc đàm phán diễn ra trước Thỏa thuận về việc thực hiện Điều VI của GATT 1994, các nhà đàm phán không thể thống nhất về văn bản cụ thể và mong muốn áp dụng các quy tắc thống nhất trong lĩnh vực này càng sớm càng tốt.

Quyết định chuyển vấn đề này đến Ủy ban về Thực hành Chống bán phá giá được thành lập theo Thỏa thuận đó để tiến tới thống nhất quy định nguyên tắc về chống lẩn tránh biện pháp PVTM.

Cả EC và Hoa Kỳ đều tuyên bố rằng quyết định này cho phép họ quy định và áp dụng các biện pháp chống lẩn tránh mặc dù thực tế là thống nhất của đại diện các thành viên WTO cũng như Hiệp định về chống bán phá giá của GATT đều không nêu điều này. Hiệp định chống bán phá giá của GATT nêu rõ rằng không có hành động cụ thể nào chống lại việc bán phá giá hàng xuất khẩu từ một Thành viên khác có thể được thực hiện ngoại trừ theo các điều khoản của GATT 1994. Hơn nữa, biện pháp chống bán phá giá chỉ được áp dụng trong những trường hợp được quy định tại các thỏa thuận của GATT/WTO.